Pendirian Akademi Komunitas Negeri di Kabupaten Bojonegoro

Oleh Frensi Agustina, S.Pd

Abstrak

Pemerintah Kabupaten Bojonegoro sejak tahun 2012 merintis pendirian Akademi Komunitas bekerja sama dengan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan Republik Indonesia. Kemendikbud kemudian menunjuk Politeknik Negeri Malang untuk menyelenggarakan program studi di luar domisili untuk menyiapkan Akademi Komunitas itu yang diharapkan akan menjadi Akademi Komunitas Negeri Bojonegoro. Jenjang pendidikan yang diselenggarakan oleh Akademi Komunitas itu adalah program diploma dua yang bertujuan untuk mempersiapkan tenaga kerja menengah yang terampil guna memenuhi tuntutan dunia kerja di Bojonegoro dan sekitarnya pada bidang teknologi. Dasar hukum pendirian Akademi Komunitas itu adalah Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi dan Peraturan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Republik Indonesia Nomor 48 Tahun 2013 tentang Pendirian, Perubahan, dan Pencabutan Izin Akademi Komunitas. Sesuai UU Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi, kewenangan pendirian Akademi Komunitas itu berada di pemerintah pusat, dalam hal ini Kementerian Riset, Teknologi, dan Pendidikan Tinggi Republik Indonesia. Akan tetapi dalam UU Pendidikan Tinggi ada ketentuan bahwa sumber dana untuk perguruan tinggi termasuk di dalamnya akademi komunitas juga bisa didapat dari pemerintah daerah, selain dari pemerintah pusat dan masyarakat. Sementara itu, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali dan terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah membagi urusan pemerintahan menjadi tiga urusan yaitu urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan wajib. Pelayanan dasar pendidikan menjadi urusan konkuren yakni urusan yang dibagi antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Akan tetapi, pelayanan dasar pendidikan ini tidak sampai pendidikan tinggi. Pemerintah Kabupaten Bojonegoro pada 2016 kemudian membangun gedung Pusat Pendidikan dan Pelatihan (Pusdiklat) Akademi Komunitas Negeri memakai APBD Bojonegoro tahun 2016 sebesar Rp52 miliar. Pembangunan Pusdiklat Akademi Komunitas Negeri itu memakai tanah negara seluas 7,02 hektar. Semula tanah negara itu oleh Pemkab Bojonegoro akan dihibahkan ke Akademi Komunitas yang didampingi oleh Politeknik Negeri Malang. Namun, belakangan tanah yang digunakan untuk gedung Pusdiklat Akademi Komunitas Negeri itu statusnya diubah menjadi pinjam pakai. Artikel ini berupaya menelaah kewenangan pendirian dan penyelenggaraan Akademi Komunitas berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali dan terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Yang kedua, menelaah tentang status tanah yang digunakan untuk pendirian Pusdiklat Akademi Komunitas Negeri dari yang awalnya hibah menjadi pinjam pakai.

Kata Kunci : Akademi Komunitas; kewenangan pemerintah pusat dan daerah; urusan konkuren; hibah; pinjam pakai

Pendahuluan

Rintisan Akademi Komunitas di Kabupaten Bojonegoro dimulai sejak tahun 2012. Pendirian Rintisan Akademi Komunitas itu berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi. Kemudian terbit Peraturan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Republik Indonesia Nomor 161/P/2012 yang menugaskan Politeknik Negeri Malang untuk membuka Program Studi Di Luar Domisili (PDD) di Bojonegoro dalam rangka pendirian Akademi Komunitas Negeri.

Rintisan Akademi Komunitas itu sifatnya sementara sampai bisa menjadi Akademi Komunitas Negeri. Pendirian Akademi Komunitas ini diatur dalam Permendikbud Nomor 48 Tahun 2013 tentang Pendirian, Perubahan, dan Pencabutan Izin Akademi Komunitas.

Pendirian perguruan tinggi negeri berbeda dengan perguruan tinggi swasta. Pendirian PTN harus ada pendampingan atau pembina dari PTN yang ditunjuk Kementerian Riset, Teknologi, dan Pendidikan Tinggi (Kemenristek Dikti) RI. Untuk Rintisan Akademi Komunitas di Bojonegoro ditunjuk Politeknik Negeri Malang sebagai satuan kerja pembinanya sampai mandiri dan nanti dilepas menjadi satuan kerja sendiri.

Selama masa pendampingan dan pembinaan ini, semua mengikuti ketentuan dari Politeknik Negeri Malang termasuk anggaran pembiayaan. Pengelola Rintisan Akademi Komunitas Bojonegoro tidak mengelola keuangan kecuali menyalurkan anggaran yang telah ditetapkan oleh Politeknik Negeri Malang.

Ke depan setelah Rintisan Akademi Komunitas di Bojonegoro ini mandiri semua pembiayaan bangunan, alat, gaji pegawai dan dosen, dan lainnya akan ditanggung seluruhnya oleh Kemenristek Dikti.

Untuk menguji komitmen dan kelayakan serta minat masyarakat, penyelenggara Rintisan Akademi Komunitas Bojonegoro mulai 19 September 2012 diizinkan menerima pendaftaran mahasiswa baru. Dalam persyaratan pendirian disebutkan bahwa Bupati Bojonegoro sanggup untuk menyediakan tempat sementara, tenaga dosen, dan staf sementara. Lalu ditetapkan SMK Negeri 1 dan SMK Negeri 2 Bojonegoro, menjadi tempat sementara kegiatan perkuliahan Akademi Komunitas sesuai arahan Bupati Bojonegoro, Dr Suyoto.

Kemudian, Pemerintah Kabupaten Bojonegoro membangun gedung Pusat Pendidikan dan Pelatihan (Pusdiklat) Akademi Komunitas di Dusun Kedungrejo, Desa Ngumpakdalem, Kecamatan Dander, Kabupaten Bojonegoro, sejak tahun 2016. Pembangunan gedung Pusdiklat Akademi Komunitas itu memakai anggaran sebesar Rp 52 miliar dari APBD Bojonegoro tahun 2016. Gedung Pusdiklat Akademi Komunitas itu menempati lahan seluas 7,02 hektar.

Untuk pembuatan gedung pelatihan dikerjakan oleh PT Permata Anugrah Yala Persada dengan nilai kontrak Rp38.993.439.000,- dan berakhir pada 18 Desember 2019. Sedangkan untuk pembuatan gedung pembelajaran dikerjakan oleh PT Tectonia Grandis dengan nilai kontrak Rp12.287.972.000,- dan berakhir pada 29 Desember 2019.

Namun belakangan pendirian Akademi Komunitas dan pembangunan gedung Pusdiklat Akademi Komunitas Negeri itu dipersoalkan oleh anggota DPRD Bojonegoro. Mereka menilai pendirian Akademi Komunitas dan pembangunan gedung Pusdiklat Akademi Komunitas itu melanggar Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali dan terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah terutama soal kewenangan pendirian akademi komunitas yang dikategorikan sebagai perguruan tinggi. Soal yang kedua menyangkut tanah yang digunakan untuk gedung Pusdiklat Akademi Komunitas Negeri itu semula rencananya Pemkab Bojonegoro menghibahkan ke Kemenristek Dikti, tetapi belakangan status tanah itu diubah menjadi pinjam pakai.

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi

Pengertian pendidikan tinggi menurut Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 adalah jenjang pendidikan setelah pendidikan menengah yang mencakup program diploma, program sarjana, program magister, program doktor, dan program profesi, serta spesialis, yang diselenggarakan oleh perguruan tinggi berdasarkan kebudayaan bangsa Indonesia.

Selanjutnya, pengertian perguruan tinggi adalah satuan pendidikan yang menyelenggarakan Pendidikan Tinggi. Perguruan Tinggi Negeri yang selanjutnya disingkat PTN adalah perguruan tinggi yang didirikan dan/atau diselenggarakan oleh pemerintah. Sedangkan, Perguruan Tinggi Swasta adalah perguruan tinggi yang didirikan dan/atau diselenggarakan oleh masyarakat.

Dalam Pasal 16 UU Nomor 12 Tahun 2012 Tentang Pendidikan Tinggi dalam bab pendidikan vokasi disebutkan :

Pendidikan vikasi merupakan Pendidikan Tinggi program diploma yang menyiapkan mahasiswa untuk pekerjaan dengan keahlian terapan tertentu sampai program sarjana terapan.
Pendidikan vokasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat dikembangkan oleh Pemerintah sampai program magister terapan atau program doktor terapan.
Pembinaan, koordinasi, dan pengawasan pendidikan vokasi berada dalam tanggung jawab Kementerian.

Dalam Pasal 59 ayat (7) UU Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi dalam bab Bentuk Perguruan Tinggi disebutkan pengertian Akademi Komunitas merupakan Perguruan Tinggi yang menyelenggarakan pendidikan vokasi setingkat diploma satu dan/atau diploma dua dalam satu atau beberapa cabang Ilmu Pengetahuan dan/atau Teknologi tertentu yang berbasis keunggulan lokal atau untuk memenuhi kebutuhan khusus.

Dalam Pasal 60 UU Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi dalam bab Pendirian Perguruan Tinggi disebutkan :

PTN didirikan oleh Pemerintah.
PTS didirikan oleh Masyarakat dengan membentuk badan penyelenggara berbadan hukum yang berprinsip nirlaba dan wajib memperoleh izin Menteri.
Badan penyelenggara sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dapat berbentuk yayasan, perkumpulan, dan bentuk lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Perguruan Tinggi yang didirikan harus memenuhi standar minimum akreditasi.
Perguruan Tinggi wajib memiliki Statuta
Perubahan atau pencabutan izin PTS dilakukan oleh menteri sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Ketentuan lebih lanjut mengenai pendirian PTN dan PTS sebagaimana dimaksud pada ayat (1) sampai dengan ayat (5) serta perubahan atau pencabutan izin PTS sebagaimana dimaksud pada ayat (6) diatur dalam Peraturan Pemerintah.

Permendikbud RI Nomor 48 Tahun 2013 tentang Pendirian, Perubahan, dan Pencabutan Akademi Komunitas

Dalam Pasal 2 Permendibud RI Nomor 48 Tahun 2013 tentang Pendirian, Perubahan, dan Pencabutan Akademi Komunitas disebutkan tujuan akademi komunitas yakni :

Menyelenggarakan pendidikan vokasi program Diploma 1 dan/atau program Diploma 2 di kabupaten/kota yang berbasis keunggulan lokal atau untuk memenuhi kebutuhan khusus;
Memperluas akses dan pemerataan pendidikan tinggi; dan
Meningkatkan kompetensi sumber daya manusia untuk memenuhi tenaga terampil dunia usaha dan/atau dunia industri.

Kemudian, dalam Pasal 4 disebutkan :

Akademi komunitas dapat diselenggarakan atas dasar perjanjian kerja sama antara :

Kementerian bersama pemerintah daerah dengan dunia usaha, dan/atau dunia industri; atau
Masyarakat dengan dunia usaha dan/atau dunia industri.

Kementerian bersama pemerintah daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a harus membuat perjanjian kerja sama yang paling sedikit memuat hak dan kewajiban tentang :

Sarana dan prasarana;
Sumber daya manusia;

Masyarakat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b baik orang perorangan maupun badan usaha berbadan hukum dapat menyelenggarakan akademi komunitas dengan mendirikan badan hukum penyelenggara.

Dalam Pasal 6 disebutkan tentang :

Akademi komunitas paling sedikit menyelenggarakan 1 (satu) program studi.
Penyelenggaraan program studi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat dihentikan sementara, ditutup, atau diganti dengan program studi yang baru selesai dengan kebutuhan.

Dalam Pasal 8 disebutkan bahwa :

Prosedur pendirian akademi komunitas oleh Kementerian bersama pemerintah kabupaten/kota :

Pemerintah kabupaten/kota menyusun :
studi kelayakan
rancangan statuta;
rancangan program akademik;
rancangan rencana strategis;
rancangan sistem penjaminan mutu internal;
rancangan susunan organisasi; dan
rancangan perjanjian kerja sama antara Kementerian bersama pemerintah kabupaten/kota dengan pelaku usaha.
Pemerintah kabupaten/kota menyampaikan usul pendirian kepada Menteri dengan melampirkan rancangan sebagaimana dimaksud pada huruf a angka 1 sampai dengan angka 7 melalui Direktur Jenderal;
Direktur Jenderal untuk dan atas nama Menteri melakukan evaluasi dan verifikasi terhadap usul sebagaimana dimaksud huruf b dan menyampaikan usul pendirian akademi komunitas kepada Menteri untuk mendapatkan persetujuan;
Setelah Menteri memberikan persetujuan:
Menteri meminta persetujuan pendirian kepada menteri yang membidangi urusan pendayagunaan aparatur negara dengan melampirkan naskah pendirian yang berisi :
Latar belakang pendirian;
Sumber daya;
Rancangan pengembangan; dan
Susunan organisasi.
Berdasarkan persetujuan sebagaimana dimaksud pada huruf d angka 1, Menteri menetapkan pendirian dan susunan organisasi akademi komunitas.

Setelah penetapan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf d angka 2, akademi komunitas yang diselenggarakan oleh Kementerian baru berhak menyelenggarakan kegiatannya.

Teori kewenangan

Menurut Emanuel Sujatmoko dalam bukunya Bentuk Hukum Kerjasama Antar Daerah menyebutkan, teori kewenangan dalam Black Law Dictionary, yang disebut kewenangan (authority) adalah “a right to command or to act; the right and power of public officers to require obedience to theirs lawfully issued in scope of their public duties.”[1]

Prajudi Atmosudirjo, membedakan antara kewenangan (authority, gezag) dan wewenang (competence, bevoegheid), kewenangan adalah apa yang disebut “kekuasaan formal” yaitu kekuasaan yang berasal dari kekuasan legislatif atau kekuasaan eksekutif/administratif. Kewenangan ini merupakan kekuasaan terhadap golongan orang-orang tertentu atau kekuasaan terhadap sesuatu bidang pemerintahan tertentu, sedangkan wewenang hanya mengenai sesuatu alat tertentu saja. Lebih lanjut dinyatakan wewenang adalah kekuasaan untuk melakukan sesuatu tindakan hukum publik, sedangkan hak adalah kekuasaan untuk melakukan suatu tindak hukum perdata atau hukum pribadi (hukum perdata).

Wewenang dalam konsep hukum publik merupakan suatu konsep inti dalam Hukum Tata Negara maupun Hukum Administrasi. Dalam Hukum Tata Negara, wewenang (bevoegheid) dideskripsikan sebagai kekuasaan hukum (rechstmacht). Jadi wewenang dalam konsep hukum publik, wewenang berkaitan dengan kekuasaan. Lebih lanjut Philipus M. Hadjon menjelaskan bahwa sebagai konsep hukum publik, wewenang terdiri atas sekurang-kurangnya tiga komponen yaitu :

Pengaruh;
Dasar hukum;
Komformitas hukum.

Komponen pengaruh ialah bahwa penggunaan wewenang dimaksudkan untuk mengendalikan perilaku subyek hukum. Komponen dasar hukum, bahwa wewenang itu selalu harus dapat ditunjuk dasar hukumnya, artinya kewenangan tidak dapat diciptakan sendiri, melainkan diberi berdasarkan peraturan perundang-undangan yang ada. Komponen komformitas hukum, mengandung makna adanya standard wewenang, yaitu standard umum (semua jenis wewenang) dan standard khusus (untuk jenis wewenang tertentu).

Kerjasama antar pemerintah daerah dilakukan oleh orang yang memangku jabatan, maka kewenangan merupakan syarat utama untuk dapat melakukan kerjasama antar pemerintah daerah. Ten Berge menyatakan bahwa hanya ada dua cara, dengan apa suatu organ dapat memperoleh kewenangan, yaitu dengan atribusi dan delegasi. Atribusi berkaitan dengan pengakuan hak atas suatu kewenangan baru, sedangkan delegasi berkaitan dengan penyerahan suatu dari suatu kewenangan yang sudah ada. Dalam ketentuan De Algemene Wet Bestuurrecht terjemahan Soetopo, yang dimaksud dengan pemberian delegasi : “pelimpahan kewenangan untuk mengambil keputusan – keputusan oleh suatu organ pemerintahan kepada pihak lain yang melaksanakan kewenangan ini atas tanggung jawab sendiri.”Hal itu sejalan dengan pemikiran Soewoto Mulyo Soedarmo menyatakan bahwa; “Kewenangan dapat diperoleh melalui pengakuan kekuasaan (attributie), ataupun pelimpahan kekuasaan (overdracht).” Pelimpahan kekuasaan dibedakan menjadi dua macam yaitu pemberian kuasa (mandaatsverlening) dan pendegelasian (delegatie).

Sedangkan Philipus M Hadjon menyatakan bahwa “kewenangan dapat diperoleh melalui tiga sumber, yaitu atribusi, delegasi, dan mandat. Kewenangan atribusi lazimnya digariskan melalui pembagian kekuasaan Negara oleh Undang-Undang Dasar, kewenangan delegasi dan mandat adalah kewenangan yang berasal dari pelimpahan. Kewenangan delegasi merupakan pelimpahan kewenangan untuk mengambil keputusan-keputusan oleh suatu organ pemerintahan kepada pihak lain yang melaksanakan kewenangan ini atas tanggung jawab sendiri. Sedangkan mandat merupakan kewenangan yang diberikan oleh suatu organ pemerintahan kepada orang lain untuk atas namanya mengambil keputusan-keputusan. Dalam hal kewenangan tersebut diperoleh secara delegasi dipersyaratkan bahwa :

Delegasi harus definitif, artinya delegans tidak dapat lagi menggunakan sendiri wewenang yang telah dilimpahkan;
Delegasi harus berdasarkan ketentuan-ketentuan perundang-undangan, artinya delegasi hanya dimungkinkan kalau ada ketentuan untuk itu dalam peraturan perundang-undangan;
Delegasi tidak kepada bawahan, artinya dalam hubungan hierarkhi kepegawaian tidak diperkenankan adanya delegasi;
Kewajiban memberi keterangan (penjelasan), artinya delegans berwenang untuk meminta penjelasan tentang pelaksanaan wewenang tersebut;
Peraturan kebijakan (beleidsregel) artinya delegans memberikan instruksi (petunjuk) tentang penggunaan wewenang tersebut.

Kewenangan dalam melakukan kerjasama antar pemerintah daerah dinyatakan dalam suatu jabatan yang merupakan lingkungan pekerjaan yang tetap. Dalam melakukan kewenangan Negara tersebut dibatasi oleh “tempat (onbevoegheid ratione loci), materi (onbevoegheid ratione materiae), waktu (onbevoegheid ratione temporis)”.[2]

Kerjasama antar pemerintah daerah atau pemerintah daerah dengan kementerian negara merupakan suatu bentuk kerjasama yang dilakukan oleh pemerintah daerah di mana kebijakan publik sebagai objek yang diperjanjikan dalam kerjasama. Mengingat kebijakan publik sebagai objek perjanjian, maka berdasarkan ketentuan Pasal 1340 Burgelijk Wetboek dengan sendirinya kerjasama tersebut juga mengikat masyarakat pada masing-masing daerah yang terikat kerjasama tersebut, mengingat Kepala Daerah melakukan kerjasama tersebut untuk dan atas nama daerah yang di dalamnya terdapat masyarakat sebagai pihak yang terikat dalam kerjasama antar pemerintah daerah. Terikatnya masyarakat dalam pelaksanaan kerjasama antar pemerintah daerah atau pemerintah daerah dengan kementerian negara, tentunya juga membawa konsekuensi masyarakat mempunyai hak gugat bila merasa kepentingannya dirugikan akibat dari kerjasama tersebut.

Yohanes Sogar Simamora, menyatakan :

Dalam kajian tentang kontrak oleh pemerintah pada umumnya dipahami bahwa jenis kontrak ini merupakan species dari kontrak perdata. Oleh sebab itu pada dasarnya prinsip dan norma hukum dalam hukum kontrak berlaku bagi kontrak pemerintah. Tetapi karena adanya faktor kepentingan umum dan terlibatnya anggaran Negara membuat kontrak pemerintah tunduk pada batasan-batasan tertentu, baik yang terdapat dalam konstitusi maupun undang-undang. Dalam beberapa hal prinsip umum dalam hukum kontrak tidak berlaku bagi kontrak pemerintah atas alasan perlindungan kepentingan umum.

Sebagai konsekuensi pemanfaatan instrument perdata oleh pemerintah, khususnya kontrak, dalam pengelolaan urusan pemerintahan yang lazim disebut sebagai kontraktualisasi, terjadi percampuran antara elemen perdata dan publik dalam hubungan kontraktual yang dibentuk. Implikasi dari percampuran elemen perdata dan publik tidak saja mengenai keabsahan dalam pembentukan kontrak, melainkan juga meliputi aspek pelaksanaan maupun penegakan hukum.

Istilah kontrak berasal dari kata “contract” dalam bahasa Inggris. Dalam bahasa Perancis “contraf” dan dalam bahasa Belanda “oevereenkomsf” sekalipun kadang-kadang juga digunakan kata “contract”. Dalam bahasa Indonesia istilah kontrak sama pengertiannya dengan perjanjian. Kedua istilah ini merupakan terjemahan dari “contract,” “oevereenkomsf” atau “contraf”. [3] Istilah kontrak lebih menunjukkan pada nuansa bisnis atau komersial dalam hubungan hukum yang dibentuk, sedangkan istilah perjanjian cakupannya lebih luas. Dengan demikian pembedaan dua istilah ini bukan pada bentuknya. Tidak tepat jika kontrak diartikan sebagai perjanjian yang dibuat secara tertulis, sebab kontrak pun dapat dibuat secara lisan.

Dalam Pasal 1313 BW disebutkan bahwa perjanjian adalah suatu perbuatan dengan mana satu orang atau lebih mengikatkan dirinya terhadap satu orang lain atau lebih. Menurut Subekti, perjanjian adalah suatu peristiwa dimana seorang berjanji kepada orang lain atau dimana dua orang itu saling berjanji untuk melaksanakan suatu hal.

Asas-Asas Penyelenggaraan Pemerintah Daerah

Asas hukum adalah aturan dasar dan prinsip-prinsip hukum yang abstrak dan pada umumnya mendasari peraturan konkrit dan pelaksanaan hukum. Sudikno Mertokusumo mengatakan, bahwa asas hukum atau prinsip hukum bukanlah peraturan hukum konkrit, melainkan merupakan pikiran yang dasar yang umum sifatnya atau merupakan latar belakang dari peraturan yang konkrit yang terdapat di dalam atau di belakang sistem hukum yang terjelma dalam peraturan perundang-undangan dan putusan hakim yang merupakan hukum positif dan dapat ditemukan dengan mencari sifat-sifat umum dalam peraturan konkrit tersebut. [4]

Dalam perwujudan sosialnya negara merupakan organisasi. Secara empirik selalu menganut asas sentralisasi sejak lahir hingga akhir hayat. Namun organisasi yang besar dan sangat rumit seperti organisasi Negara Indonesia tidak mungkin hanya menganut sentralisasi. Sekiranya hanya dianut asas tersebut, niscaya penyelenggaraan sejumlah fungsi pemerintahan tidak dapat sepenuhnya efektif. Oleh karena itu diperlukan juga asas desentralisasi. Dengan dianutnya desentralisasi tidak berarti asas sentralisasinya ditinggalkan. Sebagaimana ditegaskan oleh Herbert H. Werlin, desentralisasi tidak akan terjadi tanpa sentralisasi. Oleh karena itu, demi berjalannya sebuah organisasi, negara menerapkan asas-asas pemerintahan, sebagai berikut :

Sentralisasi
Desentralisasi
Dekosentrasi
Tugas pembantuan

Negara, sebagai organisasi sejak lahir menganut atau menyelenggarakan sentralisasi Sentralisasi merupakan asas pemerintahan yang utama dalam sebuah organisasi negara bangsa. Negara Kesaturan Republik Indonesia sebagai sebuah organisasi negara bangsa pertama kali menjalankan sentralisasi sejak proklamasi kemerdekaan pada tanggal 17 Agustus 1945.

Sentralisasi berarti :

Konsep Statis, sentralisasi merupakan suatu keadaan dalam organisasi di mana proses pengambilan kebijakan dan pelaksanaannya berlangsung di puncak hierarkhi organisasi (Hans Kelsen, general theory of State and Law).
Konsep Dinamis, sentralisasi merupakan proses pemusatan kekuasaan pada lokus tertentu. Sebagai organisasi, negara bisa sejak awal terpusat, bisa juga terjadi pemusatan terhadap kekuasaan yang sudah tersebar (ditarik) ke lokus tertentu.

Karena ketidakmampuan sentralisasi, negara dapat menerapkan asas dekonsentrasi. Ada dua konsep dekonsentrasi yaitu :

Konsep Statis, suatu keadaan dalam organisasi negara proses pengambilan kebijakan berada di puncak hirarki organisasi, tetapi proses pelaksanaan kebijakan tersebar di luar puncak hirarki organisasi atau tersebar di seluruh pelosok wilayah negara.
Konsep Dinamis, suatu proses penyebaran kekuasaan (wewenang) untuk mengimplementasikan kebijakan di luar puncak organisasi atau di seluruh pelosok wilayah negara.

Menurut Philipus M Hadjon, dekonsentrasi adalah penugasan kepada pejabat atau dinas-dinas yang mempunyai hubungan hirarki dalam suatu badan pemerintahan untuk mengurus tugas-tugas tertentu yang disertai hak untuk mengatur membuat keputusan-keputusan dalam masalah-masalah tertentu, pertanggungjawaban terakhir tetap pada badan pemerintahan yang bersangkutan.

Lemahnya dekonsentrasi beriringan dengan persoalan kompleksitas negara bangsa yang sangat luas secara geografi, negara bangsa yang jumlah penduduknya sangat besar, heterogen dan multikultur, akhirnya negara dapat menerapkan asas desentralisasi.

Dari sudut ketatanegaraan, desentralisasi adalah pelimpahan kekuasaan pemerintah dari pusat kepada daerah – daerah yang mengurus rumah tangganya sendiri. desentralisasi baru terwujud apabila terdapat penyerahan atau overdragen wewenang pemerintahan dan desentralisasi otonomi dan tugas pembantuan (zelfbestuur).

Ada dua pengertian konsep desentralisasi yaitu :

Konsep Statis, suatu keadaan dalam organisasi di mana pengambilan kebijakan dan pelaksanaanya tersebar di seluruh pelosok wilayah negara ( di luar puncak hirarki organisasi).
Konsep Dinamik, proses penyebaran kekuasaan atau kewenangan untuk membuat kebijakan dan melaksanakan kebijakan di luar puncak hirarki organisasi negara atau di seluruh pelosok wilayah negara.

Dalam Pasal 1 angka 8 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dijelaskan bahwa desentralisasi adalah penyerahan Urusan Pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom berdasarkan Asas Otonomi.

Tugas pembantuan merupakan asas yang diwariskan oleh Hukum Tata Negara Hindia Belanda. Menurut Bagir Manan, tugas pembantuan adalah tugas melaksanakan peraturan perundang-undangan tingkat lebih tinggi (de uitvoering vam hogere regelingen). Daerah terikat melaksanakan peraturan perundang-undangan termasuk yang diperintahkan atau diminta (vorderen) dalam rangka tugas pembantuan.

Urusan Pemerintahan Daerah

Pada negara kesatuan ada perwujudan distribution of powers antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dan sebagai konsekuensinya terjadi penyerahan urusan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.

Secara konstitusional dalam Pasal 18 ayat (5) UUD Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan bahwa “Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya kecuali, urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintahan pusat“.

Berdasarkan ketentuan di atas maka pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ini ditentukan menjadi urusan pemerintah. Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan sebagai asas pemerintahan daerah sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 18 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945, menyatakan”Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan”.

Otonomi merupakan perwujudan penyelenggaraan desentralisasi mensyaratkan adanya pembagian urusan pemerintahan antara pemerintah dengan daerah otonom. Pembagian urusan pemerintahan didasarkan pada pemikiran bahwa selalu terdapat berbagai urusan pemerintahan yang sepenuhnya atau tetap menjadi kewenangan pemerintah dan sebagian urusan menjadi urusan pemerintah daerah. Urusan pemerintah pusat menyangkut terjaminnya kelangsungan hidup bangsa dan negara secara nasional.

Sebagai perwujudan penyelenggaraan desentralisasi, pemerintah pusat menyerahkan kewenangan pemerintahan kepada daerah. Penyerahan wewenang terdiri atas :

Materi wewenang; materi wewenang adalah semua urusan pemerintahan yang terdiri atas urusan pemerintahan umum dan urusan pemerintahan lainnya.
Manusia yang diserahi; manusia yang diserahi wewenang adalah masyarakat yang tinggal di daerah yang bersangkutan sebagai kesatuan masyarakat hukum.
Wilayah yang diserahi wewenang; wilayah yang diserahi wewenang adalah daerah otonom bukan wilayah administrasi.

Penyerahan wewenang pemerintah oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dapat dilakukan dengan dua cara :

Ultra vires doctrine yaitu pemerintah pusat menyerahkan kewenangan pemerintahan kepada daerah otonom dengan cara merinci satu per satu. Daerah otonom hanya boleh menyelenggarakan wewenang yang diserahkan tersebut. sisa kewenangan dari kewenangan yang diserahkan kepada daerah otonom secara terperinci tersebut tetap menjadi kewenangan pemerintah pusat.
Open end arangement atau general competence yaitu daerah otonom boleh menyelenggarakan semua urusan di luar yang dimiliki pusat. Artinya, pusat menyerahkan kewenangan pemerintahan kepada daerah untuk menyelenggarakan kewenangan berdasarkan kebutuhan dan inisiatifnya sendiri di luar kewenangan yang dimiliki pusat. Di sini pusat tidak menjelaskan secara spesifik kewenangan apa saja yang diserahkan ke daerah.

Urusan pemerintahan absolut adalah urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan pemerintah pusat.
Urusan pemerintahan konkuren adalah urusan pemerintahan yang dibagi antara pemerintah pusat dan daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota.
Urusan pemerintahan umum adalah urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan presiden sebagai kepala pemerintahan. Pelaksanaannya dilimpahkan kepada gubernur dan bupati/wali kota di wilayahnya masing-masing, misalnya urusan menjaga 4 pilar negara.

Urusan pemerintahan absolut meliputi urusan politik luar negeri, urusan pertahanan, urusan keamanan, urusan yustisi, urusan moneter dan fiskal, dan urusan agama. Pembagian urusan pemerintahan konkuren antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi serta daerah kabupaten/kota didasarkan atas prinsip akuntabilitas, efisiensi, dan eksternalitas, serta kepentingan strategis nasional.

Kriteria urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah kabupaten/kota adalah :

Urusan pemerintahan yang lokasinya dalam daerah kabupaten/kota;
Urusan pemerintahan yang penggunanya dalam daerah kabupaten/kota;
Urusan pemerintahan yang manfaat atau dampak negatifnya hanya dalam daerah kabupaten/kota;
Urusan pemerintahan yang penggunaan sumber dayanya lebih efisien apabila dilakukan oleh daerah kabupaten/kota.

Urusan konkuren dibagi menjadi urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan wajib berkaitan dengan pelayanan dasar yakni meliputi pendidikan, kesehatan, pekerjaan umum dan tata ruang, perumahan dan kawasan permukiman, ketentraman dan ketertiban umum, dan sosial. Urusan wajib tidak berkaitan dengan pelayanan dasar meliputi tenaga kerja, pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak, pangan, pertanahan, lingkungan hidup, administrasi penduduk dan catatan sipil, pengendalian penduduk dan keluarga berencana, perhubungan, komunikasi dan informasi, koperasi, usaha kecil dan menengah, penanaman modal, kepemudaan dan olah raga, statistik, persandian, kebudayaan, perpustakaan dan kearsipan. Untuk urusan pilihan meliputi kelautan dan perikanan, pariwisata, pertanian, kehutanan, energi dan sumber daya mineral, perdagangan, perindustrian, dan transmigrasi.

Terkait pembagian urusan pemerintahan bidang pendidikan dijelaskan sebagai berikut :

No	Sub Urusan	Pemeritah Pusat	Daerah Provinsi	Daerah Kabupaten/Kota
1	2	3	4	5
1	Manajemen Pendidikan	a. Penetapan standar b. Pengelolaan pendidikan	a. Pengelolaan pendidikan menengah b. Pengelolaan pendidikan khusus	a. Pengelolaan pendidikan dasar b. Pengelolaan pendidikan anak usia dini dan pendidikan nonformal
2	Kurikulum	Penetapan kurikulum nasional pendidikan menengah, pendidikan dasar, pendidikan anak usia dini, dan pendidikan nonformal	Penetapan kurikulum muatan lokal pendidikan menengah dan muatan lokal pendidikan khusus	Penetapan kurikulum muatan lokal pendidikan dasar, pendidikan anak usia dini, dan pendidikan nonformal
3	Akreditasi	Akreditasi perguruan tinggi, pendidikan menengah, pendidikan dasar, pendidikan anak usia dini, dan pendidikan nonformal	—–	—–
4	Pendidik dan Tenaga Kependidikan	a. Pengendalian formasi pendidik, pemindahan pendidik, dan pengembangan karir pendidik. b. Pemindahan pendidik dan tenaga kependidikan lintas Daerah provinsi.	Pemindahan pendidik dan tenaga kependidikan lintas daerah kabupaten/kota dalam 1 (satu) daerah provinsi.	Pemindahan pendidik dan tenaga kependidikan dalam daerah kabupaten/kota.
5	Perizinan pendidikan	a. Penerbitan izin perguruan tinggi swasta yang diselenggarakan oleh masyarakat. b. Penerbitan izin penyelenggaraan satuan pendidikan asing.	a. Penerbitan izin pendidikan menengah yang diselenggarakan oleh masyarakat. b. Penerbitan izin pendidikan khusus yang diselenggarakan oleh masyarakat.	a. Penerbitan izin pendidikan dasar yang diselenggarakan oleh masyarakat. b. Penerbitan izin pendidikan anak usia dini dan pendidikan nonformal yang diselenggarakan oleh masyarakat.
6	Bahasa dan Sastra	Pembinaan bahasa dan sastra Indonesia	Pembinaan bahasa dan sastra Indonesia yang penuturnya lintas daerah kabupaten/kota dalam 1 (satu) daerah provinsi.	Pembinaan bahasa dan sastra yang penuturnya dalam daerah kabupaten/kota.

Status Tanah Gedung Pusdiklat Akademi Komunitas Negeri Bojonegoro

Pada awalnya Pemerintah Kabupaten Bojonegoro akan melakukan hibah tanah seluas 7,02 hektar untuk digunakan bangunan gedung Pusdiklat Akademi Komunitas Negeri Bojonegoro di Dusun Kedungrejo, Desa Ngumpakdalem, Kecamatan Dander, Kabupaten Bojonegoro. Akan tetapi belakangan Pemkab Bojonegoro mengubah rencananya menjadi status pinjam pakai untuk gedung Pusdiklat Akademi Komunitas Negeri Bojonegoro tersebut.

Konsep hibah dan pinjam pakai diatur dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2014 tentang Perbendaharaan Negara dan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah.

Pengertian hibah adalah pengalihan kepemilikan barang dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah, dari Pemerintah Daerah kepada Pemerintah Pusat, antar Pemerintah Daerah, atau dari Pemerintah Pusat/Pemerintah Daerah kepada Pihak lain, tanpa memperoleh penggantian.

Sedangkan, pengertian pinjam pakai adalah penyerahan Penggunaan barang antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah atau antar Pemerintah Daerah dalam jangka waktu tertentu tanpa menerima imbalan dan setelah jangka waktu tersebut berakhir diserahkan kembali kepada Pengelola Barang.

Ketentuan pinjam pakai yakni :

Jangka waktu paling lama 5 tahun dan dapat diperpanjang 1 kali.
Dituangkan dalam kontrak sekurang-kurangnya memuat :
Para pihak yang terikat dalam perjanjian;
Jenis, luas atau jumlah barang yang dipinjamkan, dan jangka waktu;
Tanggung jawab peminjam atas biaya operasional dan pemeliharaan selama jangka waktu peminjaman, dan;
Hak dan kewajiban para pihak.

Kesimpulan

Wewenang pendirian Akademi Komunitas yang dimulai dengan Rintisan Akademi Komunitas Kabupaten Bojonegoro adalah di pemerintah pusat, dalam hal ini Kementerian Riset, Teknologi, dan Pendidikan Tinggi (Kemenristek dan Dikti) Republik Indonesia, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi dan Peraturan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan (Permendikbud) Nomor 48 Tahun 2013 tentang Pendirian, Perubahan, dan Pencabutan Akademi Komunitas. Kewenangan yang dimiliki Menristek Dikti untuk pendirian Akademi Komunitas ini merupakan kewenangan atribusi, yakni kewenangan yang melekat pada jabatan yang diatur dalam undang-undang.

Akan tetapi karena pendirian Akademi Komunitas itu berada di daerah, dalam hal ini di daerah Kabupaten Bojonegoro, maka Pemerintah Kabupaten Bojonegoro, berhak mengusulkan pendirian Akademi Komunitas dengan menyertakan semua persyaratan dan keunggulan Daerah. Pemerintah Kabupaten Bojonegoro dapat melakukan perjanjian kerjasama dengan Kemenristek Dikti untuk pendirian Akademi Komunitas tersebut.

Berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali dan terakhir dengan Undang-Undang RI Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah maka Pemerintah Kabupaten Bojonegoro mempunyai wewenang untuk mengurus urusan konkuren berdasarkan prinsip akuntabilitas, efisiensi, eksternalitas, dan kepentingan strategis nasional. Karena lokasi, penggunaan, manfaat atau dampak, serta sumber dayanya berada di daerah Kabupaten Bojonegoro, maka pendirian Akademi Komunitas menjadi urusan Pemerintah Kabupaten Bojonegoro.

Mengenai status tanah yang semula hibah kemudian menjadi pinjam pakai perlu dipikirkan manfaat jangka panjangnya. Pendirian Akademi Komunitas diharapkan akan mendidik mahasiswa yang siap dan mumpuni menghadapi persaingan di dunia kerja maka Akademi Komunitas ini tujuannya jangka panjang. Sehingga seharusnya pendirian Akademi Komunitas ini didukung oleh semua pihak dan penyelenggara Akademi Komunitas tidak terkendala dengan status tanah yang ditempati.

Daftar Bacaan

Buku

Emanuel Sujatmoko, Bentuk dan Hukum Kerjasama Antar Daerah, PT Revka Media, Surabaya, 2014.
Faried Ali dan Nurlina Muhidin, Hukum Tata Pemerintahan Heteronom dan Otonom, PT Refika Aditama, Bandung, 2012.
Jimly Asshididiqie, Perkembangan Baru Tentang Konsitusi dan Konstitusionalisme Dalam Teori dan Praktik, Genta Publishing, Yogyakarta, 2018.
Siswanto Sunarno, Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta, 2009.
Sirajuddin dkk, Hukum Administrasi Pemerintahan Daerah, Setara Press Kelompok Intrans Publising, Malang, 2016.
Philipus M. Hadjon dkk, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 2015.
Philipus M. Hadjon dkk, Hukum Administrasi dan Good Governance, Penerbit Universitas Trisakti, Jakarta, 2010.
Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, PT Prenadamedia Group, Jakarta, 2016.
Paulus Effendi Lotulung, Azas-Azas Umum Pemerintahan yang Baik, Penerbit PT Citra Aditya Bakti, Bandung, 1994.
Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, PT Rajagrafindo Persada, Jakarta, 2007.

Perundangan

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan amandemennya.
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali dan terakhir dengan Undang-Undang RI Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Perbendaharaan Negara

Peraturan

Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah.
Peraturan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Nomor 48 Tahun 2013 tentang Pendirian, Perubahan, dan Pencabutan Akademi Komunitas.

[1] Emanuel Sujatmoko, Bentuk Hukum Kerjasama Antar Daerah, PT Revka Petra Media, Surabaya, 2014, h. 19.

[2] Philipus M Hadjon. Et al, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gadjah Mada University Press, YogYakarta, 1994, h. 327.

[3] Sogar Simamora, Hukum Kontrak Prinsip-Prinsip Hukum Kontrak Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah di Indonesia, Laksbang Pressindo, Surabaya, 2017, h. 24.

[4] Sirajuddin, Et al, Hukum Administrasi Pemerintahan Daerah, Setara Press Kelompok Instans Publishing, Malang, 2016, h. 51.