*Oleh Muhammad Roqib
Di tengah kesibukannya sebagai hakim Mahkamah Konstitusi, Prof. Dr. Enny Nurbaningsih, S.H., M.Hum, bisa menyelesaikan buku yang berjudul “Problematika Pembentukan Peraturan Daerah, Aktualisasi Wewenang Mengatur dalam Era Otonomi Luas” setebal 412 halaman.
Buku ini sebenarnya adalah karya disertasinya ketika kuliah di Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta. Sebagai hasil karya ilmiah tentu saja dari segi bobot teori dan tulisannya sangat mendalam, tetapi ditulis dengan mengalir dan menarik untuk dibaca. Buku referensi tentang peraturan daerah seperti ini jarang ditemukan, apalagi yang mempunyai bobot teori hukum mendalam dan ditulis oleh seorang pakar hukum tata negara.
Baiklah, saya akan mengulas tentang isi buku ini. Sebagai gambaran awal, Prof. Enny Nurbaningsih, menyampaikan tentang adanya tarik ulur kekuasaan antara pemerintah pusat dengan daerah sejak negara Indonesia berdiri. Bahkan, ia juga memaparkan tentang pandangan-pandangan dari para pendiri bangsa seperti Soekarno, Mohammad Hatta, Soepomo, dan Mohammad Yamin, saat merumuskan konstitusi negara Indonesia, dan bagaimana hubungan antara pemerintah pusat dengan daerah.
Kita tahu para pendiri bangsa ini, Soekarno dan Hatta, memerdekakan Republik Indonesia secara de jure dengan mengklaim seluruh wilayah Nusantara yang terdiri dari pulau-pulau mulai Aceh hingga Papua, yang merupakan bekas wilayah kekuasaan kerajaan Majapahit, sebagai wilayah kedaulatan Republik Indonesia merdeka. Klaim itu tanpa terlebih dulu meminta persetujuan penguasa-penguasa di wilayah daerah yang terpisah-pisah oleh pulau-pulau tersebut.
Para pendiri bangsa memilih bentuk negara kesatuan (unitary state), bukan federal. Bentuk negara kesatuan itu dinilai paling cocok dengan karakter bangsa Indonesia. Dengan bentuk negara kesatuan maka dipahami hanya ada satu kekuasaan pemerintahan yaitu di pemerintah pusat, sementara pemerintahan daerah diberi pelimpahan kekuasaan. Hal itu berbeda dengan bentuk negara federal, di mana ada negara-negara bagian yang mempunyai kekuasaan tersendiri yang tidak bisa diambil alih oleh pemerintahan pusat.
Tetapi, pandangan para pendiri bangsa ini di awal terbentuknya negara Republik Indonesia, sedikit ada perbedaan. Soekarno dan Soepomo menginginkan bentuk negara kesatuan dengan konsep integralistik. Soepomo berpandangan konsep integralistik atau kekeluargaan itu cocok diterapkan di Indonesia. Konsep integralistik itu memandang adanya kesatuan antara pemimpin dengan rakyatnya. Ia menilai konsep pemisahan kekuasaan (separation of power) ala konsep John Locke dan Montesquiue tidak cocok diterapkan di Indonesia. Konsep pemisahan kekuasan itu menurut Montesquiue yakni dalam satu negara ada kekuasaan eksekutif, legislatif, dan yudikatif.
Mohammad Yamin dan Mohammad Hatta mempunyai pandangan yang berbeda. Mohammad Hatta berpandangan bahwa daerah harus diberikan kewenangan dan keleluasaan untuk mengatur dan mengurus daerahnya sendiri. Dalam suatu kesempatan, Hatta pernah mengemukakan :
“Memberikan otonomi tidak saja berarti melaksanakan demokrasi, tetapi mendorong berkembangnya auto-aktiviteit. Auto aktiviteit artinya bertindak sendiri, melaksanakan sendiri apa yang dianggap penting bagi lingkungan sendiri. Dengan berkembangnya auto-aktiviteit tercapailah apa yang dimaksud dengan demokrasi, y.i. pemerintahan yang dilaksanakan oleh rakyat, untuk rakyat, rakyat tidak saja menentukan nasibnya sendiri, melainkan juga dan terutama memperbaiki nasibnya sendiri”.
Dalam soal hak asasi manusia, Hatta juga menginginkan pengaturan tentang hak asasi manusia diatur dengan jelas dalam konstitusi, UUD 1945. Namun, pandangan itu ditentang oleh Soepomo yang beranggapan bahwa hak asasi manusia merupakan hasil pemikiran barat dan cenderung mengadopsi konsep individualism. John Locke, pemikir Inggris, yang mengemukakan tentang konsep hak asasi manusia (human rights) itu pertama kali, yakni hak hidup, hak kebebasan berpendapat, dan hak atas harta benda (life, liberty, and property). Setelah melalui perdebatan, Hatta menyepakati hak asasi manusia tidak diatur secara tegas, tetapi dimasukkan dalam keseluruhan konstitusi RI.
Bagaimana pola hubungan pemerintah pusat dengan daerah di masa Orde Lama. Pada masa itu, pemerintahan belum stabil dan beberapa kali mengalami perubahan. Pemerintahan Soekarno-Hatta menerapkan negara kesatuan, namun dalam perjalanannya juga pernah diterapkan negara serikat atau federal, di mana daerah-daerah dijadikan sebagai negara bagian. Namun, kembali ke bentuk negara kesatuan.
Pada masa Orde Baru, relasi pemerintah pusat dengan daerah bersifat sangat sentralistik. Segala kekuasaan berada di pemerintah pusat, daerah hanya menjadi kepanjangan tangan pusat saja. Segala keputusan berada di tangan pusat, termasuk juga dalam pengelolaan sumber daya alam, pembentukan peraturan daerah, dan penentuan kepala daerah. Akibatnya, pemerintahan daerah hanya membebek pemerintah pusat dan minus inovasi. Setelah cukup lama hidup dalam pemerintahan yang otoriter dan sentralistik, perubahan terjadi pada saat Reformasi 1998.
Pada masa Reformasi terjadi perubahan yang besar dalam pola hubungan pusat dengan daerah. Segala sesuatu yang berbau sentralistik dihilangkan. Pemerintah pusat memberikan hak otonomi luas kepada daerah agar daerah tidak lepas dari negara kesatuan Republik Indonesia. Saat itu lalu muncul Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Pemerintah daerah diberikan kewenangan untuk mengatur dan mengurus urusan daerahnya. Meski, konsep ini mirip dengan bentuk negara federal.
Berlakunya UU 22/1999 membuat daerah seperti mengalami euphoria kebebasan sehingga cenderung kebablasan. Banyak peraturan daerah yang kemudian bertentangan atau tumpang tindih dengan peraturan perundang-undangan di atasnya atau peraturan perundangan lainnya. Konsep desentralisasi yang terlalu bebas pada akhirnya dievaluasi dan lahirlah UU Nomor 32 Tahun 2004 dan UU 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Kedua undang-undang ini pada substansinya mengembalikan kekuasaan pemerintah pusat dalam hubungannya dengan pemerintahan daerah. Pemerintah pusat mengendalikan pemerintahan daerah sebagai bagian dari konsep negara kesatuan dengan sistem pemerintahan presidensial. Daerah diberi kewenangan mengatur dan mengurus urusan pemerintahan kecuali yang bukan urusan pemerintah pusat. Kewenangan mengatur itu juga ditentukan dengan jelas dalam UU 23/2014. Ada urusan pemerintah pusat seperti pertahanan keamanan, agama, moneter dan fiskal, yustisi. Sedangkan, pemerintah daerah bisa mengatur dan mengurus daerahnya sesuai karakteristik daerah masing-masing. (*ykib)
Judul buku
Problematika Pembentukan Peraturan Daerah, Aktualisasi Wewenang Mengatur dalam Era Otonomi Luas
Penulis
Prof. Dr. Enny Nurbaningsih, S.H., M.Hum.
Penerbit
Rajawali Press
Tebal halaman
412
Penulis adalah guru Bimbel Gugusan Bintang YKIB